代建制政府投资项目的信息不对称问题研究
来源：中国鸣网 作者：于新作
1.代建制政府投资项目中的信息不对称
政府投资项目的代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的项目管理公司或具备相应工程管理能力的企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。政府作为项目投资方与项目承建方围绕风险分配所作的这种契约安排，是一种典型的委托代理关系。委托代理关系中，信息不对称是客观存在的[1]。与建筑市场中一般意义上的业主相比，在代建制政府投资项目模式中，政府更加具有信息劣势，他们缺乏专业的项目管理知识，对于建筑市场的行情、信息知之甚少，而代建单位却拥有较多的私人信息，对工程建设拥有较多的技术、管理优势，作为委托人的政府只能观察到项目建设的结果，而无法直接观察到代建单位的努力程度和工作状态，从而构成了严重的信息不对称。
这种信息不对称和相应发生的信息成本，以及由此导致的逆向选择和道德风险效会影响到市场机制的正常运行，从而影响到市场的均衡状态和效率。具体来说，由于政府主管部门对各代建单位的信息情况不完全掌握，如果仅依据费用低而选择资信差的代建单位，很可能会导致市场无效的逆向选择；更主要的是，委托代理契约假设代理人承诺以特别的努力来实现委托人的目标和利益，这要以代理人的良心、责任和忠诚为前提，事实上，这种假设和前提往往出现偏离[2]，道德风险无可避免。比如：代理人在接受委托时“拍胸脯”（请你放心），在制定计划时“拍脑袋”（随意决策），在违反合约时“拍屁股”（逃避责任）。很明显，信息不对称导致了作为委托方的政府公共利益的损失。
因此，克服代建制政府投资项目委托代理关系的信息不对称，关键就在于委托人设计一套有激励和监督意义的治理体系，以控制逆向选择和道德风险，使得代建商能够全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投、建、管、用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
2.规范代建制政府投资项目的内部治理
克服代建制中委托代理关系的非市场配置。尽量克服在工程项目治理的全过程中，由行政授权形式获得代理权。要通过市场配置资源的方式引入代理人，即要选择具有独立市场主体地位的“工程管理公司”作为代建人，以其工程管理专长在市场上通过竞争获得业主方项目管理权。
建立科学的代建人选聘评价机制。代建人是代建制项目治理结构的核心和载体，拥有项目决策执行权，他们的专业水准将严重影响项目的成功与否。在所有者缺乏有效约束代建人行为条件下，对代建人的治理途径应该主要放在建立选聘和评价代建人的组织制度上。只有该前提得以完善，对代建人的收入激励机制才可以发挥作用。
简化公共项目中的委托代理链，优化治理结构。第一，可以建立项目业主与承包商的之间的联系，如采用工程总承包模式将设计与施工等工作统一交由承包商进行管理；或由项目管理承包商提供全过程专业化的项目管理服务，减少项目信息传递，提高项目管理效率。第二，可以建立稳定的、多阶段的、伙伴式的项目委托代理关系，长期稳定的委托代理关系能够使得项目参与各方之间的一次性博弈转变为多次博弈，建立起声誉机制，有利于委托人进行决策。
完善契约管理，优化治理结构。政府作为代建项目的出资人以及使用单位作为最终用户，需要对项目保持一定的控制权，而代建人作为项目业主拥有对项目的全过程的项目管理权。这一切取决于代建管理合同。合同不仅要涉及代建人管理服务的工作范围、工作责任、管理权限、应得报酬、需承担的风险，还要涉及调节出资人、使用人、代建人之间的项目所有权配置，尽可能使项目控制权与项目剩余索取权相对应，给予代建人部分剩余索取权。
3完善代建制政府投资项目的外部治理
项目外部治理机制强调市场机制在建设项目组织中的决定性作用。政府投资项目治理中的各相关行为主体的来源与各市场环境紧密联系，因此外部治理机制包括市场中存在的竞争机制、信誉机制、法律机制等。
项目外部治理的市场机制主要依赖于接管机制、代理权竞争机制的形成和发挥。然而有效运用外部治理市场竞争机制，关键就是要完善代建商市场和工程咨询市场。大力发展和培育工程项目管理公司，将代建制公司的资格扩展到所有具备相应条件的企业主体，打破垄断，形成竞争是一条重要原则。
信誉机制是保障市场有效运行的重要机制。为了使市场参与者有积极性建立信誉，需要引入重复博弈，如果重复博弈的次数足够多，参与者有足够的信息，就能有效建立信誉机制。在代建制政府投资项目推行中，政府与代建商多次博弈，建立长期合作伙伴关系，建立指定政府投资项目代建商名册。该名册是一个动态的信息库，对代建企业而言既是一种信誉激励机制也是一种约束机制。
法律是一种正式制度安排，以法制化为目标，加快制定和出台有关法规性文件，是维护政府投资项目代建市场有效运行的基本机制。为深化和规范下一步代建制改革的发展，并向社会发出有关引导信息，应在调查研究的基础上，加快制定和出台相配套的法规性文件，比如对政府投资项目的分类管理，项目法人的管理规定，实施代建制度的项目范围，对代建制与工程总承包、工程项目管理、建设监理之间的关系的界定，对代建制、工程总承包和项目管理公司市场准入的有关规定等。
4健全代建制政府投资项目的政府监督
为了促进代建制项目管理和咨询的发展，使其更好地为政府投资工程的组织实施服务，必须根据具体项目的特点，完善针对政府投资项目的宏观监督机制。因此，很有必要从政府各部门之间职能分权和制衡角度阐述政府投资项目的计划监督、资金监督、市场监督、审计监督等机制[3]。
计划部门通过政府投资项目的审批制度进行计划监管。由政府投资项目的决策部门对政府投资项目进行审批和备案，政府投资项目的决策范围，一方面要向前扩展到本系统政府投资项目的整体规划，另一方面要向后扩展到具体政府投资项目的规划设计以及建设阶段，并且对非经营性政府投资项目实行与国际惯例接轨的代建制，全权负责政府投资项目的计划监管。
财政部门要通过对政府投资项目的资金集中支付和评审制度进行资金监管。政府投资项目由于其资金来源的特殊性，要求这类项目采取资金集中支付制度进行投资控制。在代建制政府投资项目管理模式下，为了加强对政府投资项目采购的资金监管，必须在财政部门内部明确一个主管部门，并由财政部门归口管理政府投资项目的资金支出，建立财政投资评审制度；同时建立和完善对政府投资项目的后评价制度。
建设管理部门要通过制定各种建设法规或规章，对政府投资项目进行市场监管。完善招投标制度，加强对招投标全过程监督。严格合同管理制度，合同管理必然是工程项目管理的核心，贯穿于工程实施的全过程和各个方面。完善工程交易的保障机制，在建设工程领域健全工程担保和保险制度。
审计部门要通过对政府投资项目概、预、结算的审计，建立审计监管制度。审计的重要职能是保证财政性资金合理有效地使用。为确保工程质量和保证工程资金使用效益，政府投资项目亟待实施事前、事中、事后全程动态审计，开展全程跟踪审计，将审计监督职能贯穿于政府投资项目的整个过程当中，实行动态监督，打破以往只对工程决算和预算执行情况进行审计的常规做法。
5结语
我国的代建制政府投资项目管理模式尽管处于起步阶段，配套的政策法规及具体实施办法尚不完善，但代建制项目管理模式的前景无疑是光明的。解决代建制的信息不对称问题，促使我国的代建制项目管理模式走向良性发展轨道，使之与国际工程管理水平接轨，具有重要的现实意义。
参考文献
[1]陈禹.信息经济学教程[M].北京:清华大学出版社,1998.
[2]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,1996.
[3]尹贻林,严玲.政府投资项目组织实施方式及其监督体系研究[J].中国软科学,2003,(12):12-17.
