——杭州市推进工程担保管理工作综述
杭州市是建设部确定的推行工程担保的试点城市之一。杭州市建委按照“市场运作、商业担保、行业管理、政府监督”的工作思路，在试点工作中，通过下发调查问卷、召开座谈会、走访各方主体等方式，深入调研、分析工程担保推行中存在的问题，以完善担保运行机制为出发点，以健全政策法规为立足点，以建立网络联动监管体系为突破口，重点完善、建立投标担保体系、业主工程款支付担保体系、承包商履约担保体系等三个担保体系。同时，他们在完善工程担保管理中敢于创新，取得八大新突破，特别是联合杭州市担保协会，对工程担保公司实施行业自律及市场准入网络化联动监督管理，探索出了对工程担保公司进行科学监管的新模式。
工程担保管理取得八大突破
突破一：建立网络化的监管体系
杭州市初步建立起了建设工程担保计算机辅助管理系统，实现了市建委、市招标办、市担保协会等部门信息共享和信息的及时交换。由市担保协会负责担保公司和担保合同的备案数据输入，市招标办负责银行保函备案和工程担保日常管理包括担保函原件收存管理、退还管理、担保违约管理、担保续约等数据输入，市建委网络终端具备担保统计分析系统和担保余额台账实时查询和统计功能，对工程担保全过程实行监管。其基本功能有：通过系统进行工程担保日常管理，包括对项目履约和支付担保的备案管理，担保函原件收存和担保到期原件取退还管理，担保违约、担保续约管理等，如根据到期日期和新增担保金额自动计算担保责任余额，对超过担保企业净资产10倍的担保业务进行自动限制，担保期限快到期前30天，系统开始自动提醒等；同时方便担保协会对专业担保公司的行为实行市场信用监管，专业担保公司在杭州市从事建设工程担保业务过程中有不良行为的，由担保协会记录并上网公告。
突破二：由担保协会对担保公司进行备案管理
为加强对工程担保公司的市场行为管理，杭州市规定，承担建设工程担保业务的担保公司，应当到市担保协会办理登记备案手续，担保协会对其担保金额和累计担保金额进行核定，对符合要求的，出具工程担保登记表。杭州市建委联合市担保协会对工程担保公司实施行业自律及市场准入联动管理，这在全国尚无先例。
突破三：明确合理的担保管理范围
据统计显示：历年杭州1000万元以下的工程项目个数占总项目的32%，但工程造价仅占总造价额的4%%，为兼顾管理成本和效率，杭州市确定工程造价在1000万元以上的建设项目（含分包的项目）应当实行承包商履约担保和业主工程款支付担保。同时规定，财政全额投融资建设项目，由财政统一提供支付担保。
突破四：进一步加强对担保合同的管理
为遏制中途退保的现象，杭州市建委规定，申办建筑工程施工许可证前，业主需将承包商提供的承包商履约保函和工程担保合同的原件提交招标办保管；承包商需将业主提供的业主支付保函和担保合同的原件提交招标办保管，以防止保证人、被保证人和受益人擅自撤保现象的发生。
突破五：加强对担保公司的市场准入管理
杭州市推行工程担保走市场化运作的管理道路，政府不指定开展工程担保业务的担保企业，也不进行行业垄断，但明确了市场准入标准。该标准要求，专业担保公司注册资金应不少于5000万元（含5000万元），从业人员中应有与其担保业务相适应的经济技术等专业的人员，此举提高了担保公司对工程建设的监管能力。同时，规定由担保协会对担保公司的工程担保资格进行核准,担保公司应当具有与其所承担的建设工程担保业务相适应的清偿能力，担保余额不得超过净资产的10倍，单笔担保金额不得超过该担保公司净资产的50%。
突破六：合理确定工程的担保额度
杭州市规定：一般招标或者交易的项目，工程造价低于1亿元（含1亿元）的，担保金额应当不低于工程造价的10％，工程合同造价1亿元以上的，担保金额应当不低于1000万元。采用经评审最低价中标法的招标项目，工程造价低于1亿元（含1亿元）的，担保金额应当不低于工程造价的15％；工程造价1亿元以上的，担保金额应当不低于1500万元。
突破七：延长担保有效截止时间
为防止拖欠工程款的产生，确保担保的时效性，杭州市建委明确要求：承包商履约担保的有效期截止时间为工程建设合同约定的工程竣工验收合格之日后90天以上；业主工程款支付担保的有效期截止时间为工程建设合同约定的完成除工程质量保修金外的全部工程结算款支付之日后90天以上。如实际开工时间（即施工许可的开工时间）超出合同开工时间15天以上，担保有效截止时间应当相应延长。
突破八：建立分级分层的管理体系
他们规定市建设行政主管部门对工程担保活动实行统一的监督管理，各区、县（市）建设行政主管部门负责本辖区内工程担保活动的监督管理工作；各级建设工程招标投标管理办公室负责日常的管理工作，为保函的查询、统计和管理工作提供服务，定期向市建设行政主管部门报告有关工作情况；市担保协会对工程担保公司实施行业自律及市场准入联动管理。
推行工程担保多方受益
杭州市积极推行第三方担保，减轻了承包商的负担，深受施工企业欢迎。2006年以来，杭州办理施工许可证的所有项目中，应实行工程担保制度的新建项目100％按规定办理保函或提交担保，据统计，2006年1月1日起至12月20日，实行工程担保的项目共481个，工程造价221.21亿元,其中业主工程款支付担保累计金额19.70亿元，占工程造价的8.91%，承包商履约担保累计金额21.97亿元，占工程造价的9.93%。多种担保形式，改变了企业原有的单一现金保证方式，减少了企业流动资金压力。据初步估算,通过工程担保制度的推行，承包商今年少支付的履约保证金总额高达到3.25亿元。
推行工程担保制度还有利于从根本上解决拖欠工程款及拖欠民工工资的问题。根据对杭州市拖欠工程款及农民工工资情况的调查，存在拖欠款的主要原因是业主在资金到位和合同履约方面不受约束。保证担保推行后，在实行承包商履约担保的同时，业主支付担保将对等实施，从而确保承包商工程款按时到位，在保证工程项目顺利建设的同时，承包商的利益得到保证，拖欠民工工资问题从源头上得到遏制。从调研情况看，在实行工程担保制度的项目中工程承发包双方基本能履行合同约定，很少出现拖欠工程款问，同时也为杭州顺利完成清欠目标奠定了基础。2006年6月14日，杭州市提前半个月全面完成省政府下达的清欠目标任务，共计解决614个工程项目14.51亿元拖欠工程款。工程担保运行机制的全面推行，成为防止新欠工作的一项主要长效管理的措施。
同时，推行工程担保制度能有利于防范工程建设中的质量风险。在杭州市招投标推行经评审的最低价中标过程中，如果没有一整套适合市场经济发展的管理体系，投标单位在质量、工期方面的履约风险随之加大。通过推行工程担保，信誉好的企业将很容易地获得担保，信誉差的将不再能获得担保或保费很高，从而逐渐被逐出建筑市场。推行担保制度，有效地保障了工程质量和合同签约双方的合法权益，大大降低工程质量风险。
此外，推行工程担保制度，还有利于杭州市的建筑市场诚信体系的建设，有利于杭州市建筑业企业按照国际惯例参与国际竞争，有利于建设领域反腐倡廉工作的开展。可以说，推行工程担保制度使建筑市场中的各方主体都获益匪浅。
（鲍世明 杨洁）
来源：中国建设报
