2004年7月，国务院《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，对各地试行的“代建制”予以肯定，并明确指出今后政府投资项目将实施“代建制”模式，特别是非经营性财政投资项目。尔后，“代建制”在全国各省市开始实施并推广。由于各地在实践探索中对代建制的理解不同，对政府投资项目管理体制改革目的缺乏深人的认识，从而在代建制的做法及操作上出现了一些问题。本文就各地的代建制实践中出现的若干典型问题进行探讨。
一、代建制i实践中应明确的几个基本概念
代建制的含义极为宽泛。受业主全权委托，全程管理项目叫代建，阶段性管理项目也称代建；受业主有限授权代理业主全程管理项目，叫代建，阶段管理项目也叫代建。
笔者认为，代建制的概念是个泛称，以上各说法都属代建制的范畴。代建制，是指业主选择社会化专业化的工程项目管理单位，并授权其对业主投资的项目实施管理的一种模式。由于针对政府投资的项目，带有强制推行，因此称为“制”，即制度。至于非政府投资项目，业主可视自身工程管理的能力，可以授权实施项目管理(代建)，也可以自行管理(自建)。
目前我国各地实践中的“代建制”实质上具有两层含义：一者称代业主，二者称代建单位。所谓代业主，即政府投资主管部门选择一家工程项目管理企业担当某建设项目的业主，对项目实施全过程的管理并承担投资风险。这实质上类似国际上所通行的项目管理模式下的项目管理承包。
代建单位，更准确地应称为代理建设单位，也即业主委托项目管理企业代理其部分职责，对项目实施工程管理，不承担投资风险。在政府投资项目中，业主主要指该项目承办单位，可能是未来该项目的“管理养护单位”或“使用单位”。这实质上类似国际上通行的项目管理模式下的项目管理服务。
二、代业主横式
1、代业主项目的总投资如何框定?
上海、北京、武汉、厦门、宁波等市已经以代业主模式试点了为数不少的公共建筑工程和市政公用工程项目。在已实施的代业主项目中总投资框定各式各样：有的项目总投资依同类项目投资指标估算；有的项目有了初步方案，总投资额依据概算；有的项目简直就以立项计划投资额直接框定。依此“投资额”通过竞争“招标”选择“代业主”单位，其“最低价”巾标的中标价有几分科学性值得质疑。由此导致的往往只是“业主”权限的转移，在不同部门问重新分配。
因此，建议实施代业主的项目，投资总额必须要有合理科学的依据，应该不啬重金聘请相应专业的工程顾问公司进行咨询，特别是代业主项目的前期论证和投资总额测算必须详细周全、可靠有据；同时未能履行投标承诺或合同的，必须严厉追究代业主单位的经济责任，特别是法人代表责任。只有这样方能有效提高投资效益，杜绝争权夺利，真正体现“代建”的社会与经济效益。
2、代业主单位的性质问题。
目前代业主单位几乎都是在类似政府机构的下属单位之问“招标”，股份制企业或民营企业再有经济实力，再有管理水平，均疑似“不诚信”，多数项目即使招标均设下门槛，拒绝民营机构参与。
其实，国际上只要是法人主体，具有技术与管理实力，均具有平等地位，而且著名的工程管理公司多数为非国有的。因此，建议在市场经济逐步成熟的今天，可以适当放开，以合同等经济法律手段来监管市场，实现改革的真正目的，培养并促进一大批真正依靠技术和管理实力的工程公司壮大成长。
3、投资突破，授权建设的目标未能实现，如何索赔?
代业主模式，国际上就是项目管理承包(PMC)，相对技术服务业领域这种方式的利润一般比较高，如果能有效地创新设计或施工方案，改进工艺技术，采取新技术以及提高管理水平等，利润将极其可观，但一旦出错，其损失或亏本也是极为可怕的，常常足以使一家企业“倾家荡产”。因此国际上，PMC企业多数为私营，极其重视风险管理，千方百计创新技术，尤其注重提升管理水平，一旦失误必须按合同约定自己追加投资。当然有一部分管理公司可以通过投保，预先进行风险转移。而国内试点的城市中曾有许多项目超过了总投资额，财政只好列个原因，追加投资。
因此，投资方如何保证按期得到“合格品”，建议逐步实施担保制度。可以质押代业主单位相应数量的风险保证金，也可以要求代业主单位提供履约担保。只有这样，才能切实保障投资方的利益，保证项目目标的顺利实现和如期交付项目“合格品”。
4、代业主交付工程项目“合格品”的验收标准问题。
代建一个工程项目产品，并非其“建设工程质量”合格，就可称“合格”交付了。工程项目“产品”的“使用功能”要求是否符合业主的设定要求，工程安全性能标准是否被降低了，材料、设备的规格标准是否被低套了等，这里头差价空间弹性极大。由于目前原业主单位或投资单位本身往往非内行，又极少另外雇请专业工程顾问公司，几乎没有制订比较详尽的过程控制措施以及验收标准手册。因此代建者尽管报价很低，但只要在项目相应的功能、材料、安全性能等方面稍作调整，就不至“亏本”，还有盈利。由于一般主管者或原业主从自身利益出发考虑：一是“产品”是公共的，不是自家的；二是真曝光了，自己也有监管不力或同谋之嫌，因此明知被蒙了，还足满脸笑容接收“产品”。总是不愿就瑕疵要求索赔，甚至反而还掩瑕露瑜，合谋以次充好，以彰政绩。
因此，在实施代业主的建设工程项目中，除了总投资目标外，应该制订尽可能详细的“产品”交付验收目标手册：如工程质量细则验收标准、工程功能要求接收标准、设施设备规格或档次标准，甚至过程验收细则，乃至目标未达罚则等。逐步完善产品接收“手册”，切实引导代业主真正从技术上、工艺上、管理上下工夫出效益。
三、代理建设管理模式
1、代建单位的权责模糊，代建成效难以体现。
当前各地的以代建模式实施的工程项目中，虽然业主单位与代建单位签有代建合同，但合同中大多未对代建方与业主方的权利与职责作出细则规定，因此实际上代建单位只是代理业主经办一些前期与过程行政批建手续而已，而具体的三控两管特别是事关代建成效的过程签批权等往往都由委托方“超越”掌控，代建流于形式。如果是私营投资项目，这本也无可厚非，代建单位的专业咨询意见或管理签证既然不予采纳，导致失误后果当然自负。但作为政府投资项目，既然实施了代建，从财政管理者的角度，当然希望代建作为专业机构应该在微观上特别是投资效益方面切实进行把关，提出建议并签署初审意见，可委托方(并非真正投资人)由于传统惯性，或由于权利利益的驱动，或由于认识上的滞后，总是想“一杆子”插到底，不愿外人(代建单位)碍手碍脚。作为承包方也往往直接越过代建单位，不经初审，不经核实，直接寻求业主方签批拨款。类似种种，代建单位往往成为“跑腿单位”，未能在项目管理上发挥专业优势，代建实施流于形式。
目前相当一部分代建项目存在这种现象。因此建议各地相关监管或出资主管部门在推行“代建制”的同时，一定要注重落到实处，而不是流于形式，让一些项目承办单位跟风作秀。要解决这个问题，就要进一步规范“业主”本位问题，如果“业主”(并非出资业主)转位为真正的投资人即相关的财政主管部门或授权的国资管理部门，那么代建单位直接对出资人负责，相对来说代建的成效将会明显改善。
2、代建单位的性质问题。
各地在探索和采用代建过程中，大都将国有大型开发企业(房地产开发企业、市政、路桥、港口类开发公司)作为主要代建单位，轮流坐庄。如此招标，无益于促进技术进步和管理水平的提升。当然有些地方如武汉、宁波、厦门等地也将少数总承包、监理等企业授予代建资格，但在实际操作中委托方或上级管理者很少选择这些企业来代建，有的甚至在代建招标时设定条件限制这些企业投标，原因与代业主模式中情况相似。因此，建议在代理建设管理中，应当逐步引进以技术服务为主营业务的社会化、职业化机构，如由工程项目管理公司、监理企业、造价咨询企业、工程咨询企业等具有综合管理能力的多资质企业来竞争代建单位，这样才能真正有效地改善并促进项目实施的技术革新和项目管理水平的提升，真正提高项目的投资效益和社会效益。
3、与监理的重叠问题。
代理建设管理单位本身就应负有施工过程的监理职责。可目前在中国的建设法规框架体制下建设监理是强制性的，请了代建单位还必须另外再请监理，这使得业主的工程顾问单位关系复杂、合同增加、职责重叠，许多境外来华投资商感到困惑，无法理解。国际上工程建设全过程都可以由同一家工程项目管理咨询机构来实施，而在中国由于体制上的原因则行不通。
因此，国家相关部委的主管部门在推进工程项目管理的模式中应当适当修正相关法规，打破阶段咨询的壁垒，允许有实力的工程咨询机构申请多项资质，在操作层面上真正实现全过程项目管理，从而有利于培育与壮大综合性的工程项目管理企业。
4、代建服务费问题。
代建单位提供的是专业化的技术与管理服务，其业务范畴属于咨询服务业。因此被服务单位(业主)应支付其相应的报酬，这就是代建服务费。代建服务费一般以“工时费用+利润”的方式计算，其中“工时费用”即是代建工作的成本。“工时费用+利润”可按项目总投资的一定比例计取。那么很显然，如果是全过程代建服务费中应包含了监理费，而且还不应该等同于所谓的建设管理费，代建管理含有技术与管理创新，实质上应更高于原来的建设管理费用。
财政投资建设项目，业主方项目的自行建设管理以前一般都以总投资的3％列支建设管理费。可眼下各地“代建”招标中，代建管理费压价相当离谱。曾有一个项目总投额达1．5亿元，代建费竞以28万元中标，实际费率竟不到O．2％。这连代建单位基本生存都不能维持，代建流于形式可想而知。代建单位之间的竞争主要是在技术创新能力、管理水平、项目经理与团队素质、技术装备以及工程管理经验业绩等方面，代建服务费不能作为选择考量代建单位的主要指标，不应随意打压。
因此建议各地在制订“代建单位”的招标规定时，一定要注意代建费标准的保护条款。只有保证代建费的相当水准，才能促进代建单位的实力不断提升和发展，否则流于形式，恶性循环是不可避免的。
总之，建设工程推行项目管理模式尤其是在政府投资工程项目中推行“代建制”，这是深化我国工程项目组织实施方式改革的一项有益探索，是工程项目管理机制改革的重大进步。尽管各地在实践中出现了诸多偏差和问题，但只要在实际操作中不断地总结经验教训，不断地采取对策进行规范和完善，同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导、统一，我们深信“代建制”将会逐步与国际通行的工程项目管理惯例相接轨。
(作者：林立祥 厦门水务集团有限公司)
