摘 要：随着我国经济的不断发展，BOT融资模式在我国得到了广泛的应用，而PFI作为一种新兴的融资模式，还不被人们所熟知，对于二者的概念，往往区分不清，出现混淆。本文旨在通过比较，阐明两种融资模式的差别，深化对PFI的认识，为民间资本进入基础设施和公用事业建设领域奠定基础。
关键词：BOT PFI 民间资本 基础设施
一、BOT、PFI融资模式产生的背景及含义
1、BOT融资模式产生的背景及含义
20世纪80年代，世界经济形势逐渐发生变化，赤字和债务负担迫使一些国家开始寻求私营部门的投资进行基础设施建设。1984年，土耳其总理厄扎尔首先提出了BOT的概念，其出发点是将某些公共项目私营化，以解决政府建设资金不足的问题。BOT（Build-Operate-Transfer），即政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，项目公司对该项目的融资、建设、经营和维护进行一揽子承包。在协议规定的特许期内，项目公司通过向设施使用者收取费用，来回收项目投资、经营和维护成本，获取利润，政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权。特许期届满后，项目公司将该基础设施项目无偿地移交给政府部门。由于能够缓解政府资金不足和国有部门效率低下等多种问题，BOT融资模式受到世界上许多国家和地区的重视，并被广泛运用于市政、交通、电力、通讯、环保等项目之中。
2、PFI融资模式产生的背景及含义
随着政府努力降低在公共项目中的投资支出，鼓励私人资本在服务业等领域进行投资，英国首先提出PFI融资模式。在1992年秋季的报告中，财政大臣Norman Lamon提出PFI概念并取代了“Ryrite”法则，这是对私有资金进入公共项目建设在形式和内容上的进一步规范化。Norman Lamont指出：引入PFI概念的目的是为了使私有资金和公共项目更好的结合，明确和规范政府在私有资金建设项目中的角色，提高私有资金的利用率和政府的管理水平。PFI（Private-Finance-Initiative）就是利用私人或者私有机构的资金、人员、设备、技术、管理等优势从事公共项目的开发、建设、经营的一种建设模式，即政府根据社会需求提出建设项目，通过招投标，由获得特许权的私营企业进行基础设施和公共物品的建设、运营，并在特许期结束时将项目移交给政府。政府将项目开发过程的风险转移给能够合理承担风险的私有机构，以提高私有资金的经济效益，为公众提供更好更优质的服务。
二、BOT、PFI融资模式的共性
1、项目大多是基础设施项目
采用BOT、PFI建设的大多是基础设施项目，建设周期长，投资额巨大，涉及的项目参与主体众多：融资人，即为开发、建设和经营工程项目而成立的经济实体，如项目公司；出资人，即为项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或银团组织；担保人，即为项目融资人提供担保的政府、组织或个人。
2、政府和私人企业通过签订特许权协议来达成契约关系
特许权协议规定了项目公司和政府在项目开发和运营过程中的权利与责任。政府授予项目公司在一定期限内（特许期内）建设和运营基础设施的权利，而项目公司则为项目进行投融资、建设、运营和维护。特许权协议确定了协议各方分担风险的方式和范围，以及一旦在项目寿命期内发生不测事件，政府方提供的支持和各方应采取的行动。
3、解决政府部门的资金短缺问题
以广西来宾电厂B厂为例，该项目自1988年国家计委（现国家发改委）批复项目建议书后，由于资金长期得不到落实，项目迟迟不能动工兴建。1995年初，广西自治区人民政府向国家计委（现国家发改委）申请采用BOT融资模式进行试点。1996年6月，法国电力公司和阿尔斯通联合体合作并成功中标。电厂建成后由法国电力公司负责经营15年，然后将电厂所有权移交给广西自治区人民政府。来宾电厂B厂BOT项目投资总额达6.16亿美元，该项目的全部投资都是通过项目融资筹措，由法国、英国等国的银行牵头组成了19家银行联合承贷，在很大程度上缓解了政府的财政负担。
4、提高基础设施的建设效率
长期以来，传统的基础设施建设由政府专营，政府充当主要的投资主体，在经营上一般不按市场规律运作，效益普遍低下。采用BOT融资模式后，基础设施成为某个投资者（企业）的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高投资项目的建设和运行效率。同样，采用PFI融资模式可以通过引进私营部门的知识、技术和管理优势，提高效率和降低产出成本，使社会资源的配置更加合理化。私有资本进入公共设施领域会克服政府部门提供公共服务时政企不分所造成的矛盾，引入私营企业之间的竞争更有助于提高投资效率和公共服务的水平。总之，在新型融资模式下，通过将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，可以极大地提高基础设施建设的效率。
5、有效转移公共部门的风险
在规模大、投资多、技术复杂、建设周期长的基础设施建设中采用 BOT融资模式，政府只需与私人项目公司签订合约，无需政府保证或政府投资，所以不会增加政府的外债规模和财政负担。项目公司自主设计、建设、维护、经营自负盈亏的经营方式，也使项目公司承担了从筹资到经营的绝大部分风险。同样，由于获得PFI项目特许权的投资方是通过招标方式确定的，而且项目的建设费用完全由投资方负责，所以运用PFI融资模式可以将项目的超支风险转移到民营领域，建设成本往往较低。从目前国外已实施的项目来看，由于私营企业的筹资结构合理、管理科学有效，项目建设成本平均降低10%以上。
三、BOT、PFI融资模式的差异
1、融资主体不同
从两种项目管理模式的历史背景可以看出，采用BOT融资模式进行的项目大多依靠外国企业，主要是发展中国家为完成投资大、建设时间长、在国民经济中所占比重和地位都非常高的基础设施建设而做出的一种让步；而PFI强调的重点是私人投资活动的政府预算外优势，即在社会福利事业中，依赖民间企业进行融资，走出政府预算的限制。
2、任务目标不同
BOT和PFI在指导思想上的一个不同之处在于政府着眼点的不同。BOT是指政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，授予项目公司来承担该项目的融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期内，项目公司通过向设施使用者收取费用，来回收项目投资、经营和维护成本，获取利润。政府部门拥有对这一基础设施项目的监督权。特许期届满后，项目公司将该基础设施项目无偿地移交给政府部门。政府最主要的目的是公共设施的最终拥有；而PFI的目的在于公共服务的私人提供，它能够使私营机构直接参与到公共服务的提供中，为公众提供更好更优质的服务。如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。
3、适用范围不同
BOT适用于可以通过收费获得收入的具有公益性质的基础设施项目，一般是资本技术密集型、带有垄断性质的项目，包括电厂、交通（隧道、桥梁、机场、港口、公路等）、通讯、供水、环保等方面；而PFI由于自身的特点，既可以应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于受益性高的基础设施建设和社会公益项目，如医院、学校、监狱等。PFI的出现拓宽了BOT的应用领域，使私有资金在公共项目上得到了更广泛的运用。
4、合同期满后项目运营权的处理方式不同
BOT在特许权期满后，所建资产必须无偿地移交给政府拥有和管理。PFI在前期合同谈判中会明确，合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。具体细分，PFI有以下三种运作模式。
（1）独立运作型，即项目开发遵循建设-转让-移交三个过程，在遵守有关法律的基础上，PFI公司独立运营，自行收费，自负盈亏，项目期满移交政府。
（2）建设转让型，即在项目建设完成以后，政府根据提供服务的数量等情况向PFI公司购买项目经营权。不遵循建设-转让-移交三个过程，但在一定期限内，PFI公司担负对项目进行维修管理的责任。
（3）综合运营型，即由政府进行部分投资对特殊项目进行开发，数量因项目性质和规模的不同而不同，资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中商定。
5、项目管理方式不同
在BOT中，政府首先确定方案，再进行招标谈判；而PFI对项目实施开放式管理，首先，对于建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干被选方案，最终方案在谈判过程中通过与私人企业协商确定。其次，PFI对项目所在地的土地提供方式，运营后的收益分配及政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素确定，不同于BOT的事先规定。如：土地在BOT中是由政府无偿提供的，无需谈判，而且项目公司不承担设计风险， 并同政府约定最低投资回报率，PFI相对来说没有这种保证。
6、代理制不同
PFI实行全面的代理制，这是与 BOT的不同之处。作为项目的开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而 PFI公司通常并不具有开发能力，在项目开发过程中，其广泛的应用现代社会的代理关系，实行全面的代理。这种代理关系通常在事前确定，在投标书和合同中明确，以确保项目开发安全、可靠。
在我国，BOT已经得到了一定程度的应用、发展，积累了宝贵的经验，而PFI作为相对的新兴事物，还需要进行不断的研究与探索。随着我国经济的不断发展，民间资本已经得到很大程度的积累，我们需要在掌握BOT、PFI的异同基础上，充分利用这些民间资本，把其引导到基础设施建设领域中去，解决政府资金短缺问题，提高效率，造福民生。
参考文献：
[1] 马秀岩、卢洪升：项目融资[M].东北财经大学出版社，2002.
[2] 蒋先玲：项目融资[M].中国金融出版社，2004.
[3] 王灏：PPP：模式的廓清与创新[J].投资北京，2004（10）。
（来源：项目管理者联盟 作者：鲍洋）
