BT是迎来了春天，还是到了“秋后算账”？怎样使BT模式在基础设施中大放异彩呢？
BT模式在我国城市基础设施建设中出现是近十来年的事，但是由于其独特的魅力，一直被作为政府和企业合作双赢的典型模式被热情追捧而发展迅猛，在这种持续的激情推动下，BT模式的作用往往被放大、再放大。2008年下半年始，国家新增四万亿基础设施投资拉动经济复苏以应对全球金融危机，也拉开了BT模式又一轮迅猛发展的大幕；另一方面，BT模式经过十余年的实践与发展，很多问题在近几年也是集中暴露出来亟待解决。
BT模式发展激情过后遭遇困境
由于城市经济发展和企业业务拓展的需求与压力，政府与企业双方对BT模式的热情持续高涨，BT模式目前可以说正处于“供需两旺”的态势中；但是立法的缺失和操作不规范等给BT模式所带来的先天性不足一直存在，这一点众所周知，一些问题已经在发展和实践中得以解决，而一些问题会在市场发展到一定程度时暴露甚至爆发出来；尤其是，全球和我国经济、金融等环境不确定性日益增加，BT模式的生存和发展的环境和背景产生了巨大的变化。在实际运作中，许多BT项目从前期到回购的各阶段都不同程度出现了很多问题。因此，可以说，发展到近日BT模式到了一个关键性“路口”，如果不能冷静思考，谨慎应对，BT模式的发展可能会走入一个极大的困境之中。
投资体制改革、经济发展、企业实力提升使BT模式有更广阔的市场前景。我国市场化经济的深入推进，城市化进程加快，经济增长速度保持在每年8%左右的高水平；即使在遭遇全球金融危机的时候，国家为了拉动需求缓解危机，随即出台了数万亿的基础设施投资计划，从而使我国基础设施的投资不减反增。经济的高速发展必然带来对交通、水务、电力、城市环保等基础设施的迫切需求，基础设施项目的开工数量也逐年增加。这几年各地政府的财力得到了显著的提升，但是一个客观事实是，财力提升的幅度远低于城市基础设施投资增加的幅度，也就是说单一依靠政府的财政力量，更难以满足经济发展的需要和城市基础设施的投资。因此，为缓解财政赤字，政府一直在进行着投资体制的改革与创新，搭建了很多基础设施建设融投资的平台，出台了很多优惠政策，应该说成效显著。但是，在进入2009年，随着地方政府的高负债浮出水面，随着各地城市建设融资平台受到质疑，地方基础设施建设资金缺口愈发明显，在这种情况下BT模式被青睐自然是理所当然的事情。
同时，国内建筑企业试图摆脱对竞争激烈而又利润微薄的承包市场的完全依赖，寻求到新的利润增长点的需求越来越强烈，这些企业的实力和能力在我国经济持续、迅猛发展中得到了有效的提升，已具备了参与BT项目的能力，加上其中的佼佼者基本完成了上市，在资本市场的助力下，其投融资能力已不可同日而语，另外，企业上市后也需要获得良好的投资回报回馈股民和众多的投资者，BT因周期短、回报可观，尤其是对主营业务无论是规模还是总和效益的拉动作用极为明显，自然成为企业投资首选方向之一。
供需两旺。在这样的经济大背景下，这两者的有机契合必然会推动BT模式的快速发展，这么多年的实践也充分证明了这一点，于是，地方政府、企业、市民甚至股民等似乎都能、也都在享受着 BT模式带来的盛宴。然而，BT模式在我国的这十几年的发展历程是边实践边研究、边实践边规范，很多与生俱来的问题并没有得到很好的解决，加上BT模式天生就对经济环境、政治环境、政策与法律环境等特别的依赖与敏感，因此，随着实践中问题的堆积与暴露，随着国内经济和金融环境的变化，BT模式生存和发展的环境随之也发生了巨大的改变，一旦不能认清形势、好好把握与应对，会使BT模式的发展和参与各方陷入一个巨大的困境之中。
BT模式面临的挑战和在实践中出现的主要问题。近两年，宏观形势和金融环境的变化，使BT模式的进一步发展面临着新的、更为严峻的挑战。最先产生影响的是2006年原建设部等部委联合发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，引发了BT模式是否合法，是否应该或会被禁止的争论。虽然，最终无论是从理论还是实践，都没有将BT纳入被禁止的“带资承包”的范畴中，但还是有很多地方的BT项目被禁止或停止，一些企业也放缓了进入BT领域的步伐。接着，从2009年开始，全国范围内开始普遍质疑地方政府一味谋求发展导致政府显性和隐性负债过大，超出了政府能够承受范围，隐含的金融风险巨大，并且整顿的呼声一浪高过一浪。虽然这次质疑的矛头主要针对国家出台四万亿基础设施投资后，地方政府如雨后春笋般涌现的数量众多的融资平台，但这其中也包含了BT的推手作用。BT模式再一次站到风头浪尖之上。这次引发的质疑以及随后可能开始的整顿，对地方政府所掌控的各级融资平台的顺利融资肯定会带来不小的负面影响，一旦融资受阻，城市基础设施投资的压力将更大，因为这些平台实际上就是政府财政投资的一种。由此引发的一种变化可能就是，政府转而寻求BT模式，因为 BT模式毕竟不是政府或政府投资平台直接向银行等金融机构融资，可以在某种程度上降低政府直接的负债水平。这是BT模式发展的一次良好的机会，但是对于投资者来说宁可将其看成是一次挑战，是面对众多良好机遇与巨大诱惑下的一次严峻的挑战。
我们可以从BT项目的实践之中存在的几个主要的核心问题来看看BT模式的问题和困境主要在哪儿。
第一，回购出现问题，即项目移交后政府没有按照合同约定按期、足额支付工程价款，这是最严重的。BT项目回购款的主要来源是当地政府的财政收入，一旦政府财力不足或者因政府信用（如政府换届）引起的对项目的不同定位、判断等，均有可能导致政府支付出现问题。在这种情况下，如果BT合同中没有足额、有效的第三方担保（支付保证），投资者可能就要走上漫长的回购款追索道路了。有不少家公司这几年投入在BT追索方面的人力、物力、财力已经很可观了，好在项目的规模不大，没有从根本上影响到公司的正常营运，而且政府也是在逐步地支付与偿还。而实际情况是，目前仅有极少数的BT合同（没有具体的数据，应该不会超过 10%）提供了有效的支付保证，而绝大多数是政府的财政承诺或者是政府指定土地的将来收益权的首先偿还承诺，这些承诺严格讲都是国家法律、法规明文禁止或认定无效的。也就是说，从法律上投资者的权益并没有得到有效的、对等的保护，而这其中起作用的、让投资者放心投资的是对政府能力和信用的信任。
第二，项目前期周期太长，手续繁琐，双方资源消耗严重且成功率很低。我们经常看到BT项目第二次、第三次招标；也经常看到一个BT项目历时数年甚至接近 10年还没有启动；还经常看到很多企业为寻找合适的BT项目在全国奔波。这种现象现阶段还会继续下去而且可能更严重，因为BT立法缺失，导致项目操作及程序不严谨、不规范，BT项目的模式各异，多数是一事一议，甚至同一个政府不同的项目内容、程序也不统一。
第三，工程价款（回购款）在项目交付后出现争议。由于对BT模式的投资回报没有明确的法律依据和统一、规范的计算方法，大多数BT项目的回报收益可能通过承包权的获得来实现，这就造成提供给审计机构的承包价格表面上会超出常规承包市场的价格，一旦审计机构按照《招投标法》及相关规定进行审计，问题便会出现，这个问题给双发带来极大的政治和法律风险，也会对投资者的权益带来较大的伤害。
BT模式困境的原因分析
对BT模式风险的认识不足。目前市场上对BT模式有两种认识，一种认为几乎是零风险，企业应大胆参与；另一种认为BT模式风险巨大，企业应谨慎参与。前者的依据是与企业合作的是各地方政府，而回购款的来源是政府财政，地方政府是不会破产的，因此企业参与BT项目的风险非常小；而后者认为在工程建设领域，因政府支付不到位引发的信誉与信用危机一直存在，同时很多BT项目难免有政绩工程和透支财政、超前建设的嫌疑，加上可能出现财政拮据、政府换届等经济与政治因素，会给BT项目未来的回购带来很多不确定的因素，BT项目的投资风险巨大。
对BT模式性质认定不一致。BT是属于BOT特许经营系列的投资行为还是带资承包行为？客观地说，BT与BOT确实存在极大的不同，前者的项目本身没有经营收益或经营收益与投资收益完全分离，且无法通过项目收益进行项目融资，而且投资商一般就是实际上的承建商，工程价款（回购价格）实际上还是由政府最终确定。正因为这个原因，在很多人的心目中，实际上是将其归入带资承包的范畴中，也因此出现竣工审计时，认定BT项目的造价大大高于市场价格，甚至出现了严重的纠纷。然而，根据2006年发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，如果是带资承包，BT模式则将被法律严令禁止。因此，近几年在江苏、安徽、江西、山东、吉林等地已经出现了遭到禁止的类似项目。
对BT模式的价值认识有偏差。BT模式究竟是提升品质，缩短工期，大大节约工程建设的投资，还是承包商获取暴利的盛宴？理论上讲投资与建设管理一体化，加上大型承包企业的专业化的管理能力，BT项目在品质提升、工期缩短、投资节约方面应该可以做得更好，很多项目的结果也证明了这一点。因此，但从项目本身来说，BT模式的价值在于通过投资人/企业对项目全过程（从立项、融资、设计、建设、交付等）的集中和集成化管理，实现了项目整体价值和效益的最优化，单独拿出其中某一部分来进行比较是不科学，也是不合适的。
产生困境的根源所在。这些问题的产生与长时间的存在，已经严重困扰着BT参与各方，尤其是投资者，也很大程度上制约了BT模式的健康发展。而产生这些问题的根本原因是我国对于BT模式立法的空白。一种投资建设方式快速发展了十余年而几乎没有专门的法律来规范和约束，目前更多的是依据《建筑法》《合同法》以及一些各级政府、行业的投资建设管理规定，这些法律、法规很显然不能完全涵盖 BT模式的要求，法律的缺失必然导致项目性质的模糊、责权利的困惑和操作的困难，进而衍生出很多不确定性和项目风险，也很容易将BT模式和带资承包混淆起来。“法不禁止即可行”。在这种背景下，BT模式得以快速发展，主要依赖于地方政府城市建设大发展的需求（冲动）和承包商业务大发展的需求（冲动）的“一拍即合”。建筑市场竞争惨烈、利润微薄，有实力的承包商利用资产经营或资本经营拉动生产经营（主业发展），增加企业利润成为一种必然。实践走在了理论前面，实践走在了立法的前面，出现一些问题也就在所难免了。
因此，要从根本上解决BT模式运行过程中的问题，必然要求有相应的法律来支持和约束。当BT模式已经成为一个不可忽视的建设模式，而且已经有了很多年的实践经验和教训，国家当尽快考虑对BT等模式进行立法，从法律层面规范BT模式及其行为。然而法律环境不是一个或几个政府与企业能够改变的，因此，在目前这种热情高涨的市场环境中，最重要的是企业要认清到BT模式的性质、法律地位和价值，意识到BT模式是存有风险的，进而识别风险、积极应对风险，选择良好的BT项目。
推动BT模式的快速而持续的发展
统一现阶段BT模式的性质和法律地位。首先，不能将BT模式和带资承包混为一谈。BT项目由于其公益性或其他因素不宜经营收费，项目自身没有收益，且在实践中，对于BT项目的政府给予的投资回报也很低或者没有，在一些发达地区、竞争性投标的BT项目甚至会在预算的基础上有较大降幅的降低，因此目前国内 BT模式吸引的投资人几乎都是建筑企业，它们通过专业化的管理，降低成本，获得超出竞争性承包市场外的利润作为企业的投资收益。因此BT模式下，建设单位与施工单位实际上两位一体，角色统一：作为建设单位既要负责BT项目的融资，还要提供融资所需的相应比例的配套资金，同时要负责BT项目立项、报建、开工等相关前期手续；作为总承包单位，负责BT项目的设计、采购与施工管理。很显然，BT模式不属于带资承包，政府有时候将其作为带有带资承包性质看待，某种程度上是为了简化程序，同时可以更有效地体现出政府对BT项目的监管权利，因为，最终支付工程款项的是政府，这一点，参与企业应该有清醒的认识。
因此，投资人首先是建设单位（项目法人），因而对应的BT模式的法律主体就应该是政府，如果是其他机构或企业作为主体出现在合同中，那么必须得到政府的授权。政府是主体，支付来源是政府财政收入，因之，可以说BT模式最适用的法律是《中华人民共和国政府采购法》。按照政府采购法的规定操作BT项目，可以比较妥善地解决上文所提及的几个悖论以及持续的争论，但是由于政府采购法2002年颁布，2003年正式执行，因此，在2003年之前的BT项目没有得到支持。也正是这个原因，到目前为止，按照政府采购法执行的BT项目也是非常少的，其中主要的阻力来源于政府，因为由于政府采购的严格要求和规定，很多项目无法也不愿意纳入政府采购的范畴；企业往往缺乏这方面的谈判力量。因此，政府应该积极配合投资者的正当要求，自觉将BT项目纳入政府采购体系，接受人大和市民的监督，最大限度保证投资者的合法权益。
企业建立快速而符合企业业务战略的价值判断体系。片面追求BT项目的利润最大化显然是有失偏颇的，作为企业的一个投资行为，投资就要有回报，投资也就一定有风险，一个成熟的企业应该在收益和风险之间取得平衡。BT项目的价值判断就是在企业所能够承受的风险范围内，判断一个BT项目对企业业务战略支持程度和项目收益，尤其是首先要从符合公司业务战略的项目中选择和启动。BT项目选择和投资决策是一个漫长而痛苦的过程。在这个过程中既要反应迅速，抢抓市场机遇，力争获取优质项目；又要选择支持公司业务战略并满足公司特定标准、要求的项目。如果没有完善的评估和选择方法与过程，那些没有必要的、仓促决策的项目就会成为市场营销的对象，既增加公司的负担，又会影响公司和政府之间的关系；而且还会因公司资源的有限性，还会失去那些真正重要的、有战略意义的项目。
（来源：《施工企业管理》 作者：张宜松）
